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在笔者看来，会同可以解释为依然由专门委员会主导审查进程，法工委仍然无权独立开展审查工作，因此《工作办法》第21条并未扩张法工委的职权，即并未授予法工委独立开展审查工作和进行法律解释的权力。

(65)参见解志勇：行政检察：解决行政争议的第三条道路，《中国法学》2015年第1期，第61-62页。2005年，澳大利亚某公司的建筑物在暴雨中损毁，其认为地方政府排水措施不当致害，因此提出赔偿请求。

典型的非善意包括以下几种情形。但诚信原则所规范的目标还包括相对人的行为。横向上的过多分工造成协调困难，纵向上的过多层级造成信息失真，决策与执行困难。其中，政府伦理办公室职能十分重要，直接对总统、国务院和国会负责，办公室主任由总统提名经国会任命。(二)善意履职的实现路径公职人员究竟会为善还是作恶，在个人品德因素之外，还取决于行政活动作成机制的设计是否科学合理。

另外，《公务员法》(2018年修订)第49条还规定了诸如忠于职守、积极工作、遵守纪律、廉洁奉公、作风正派、办事公道等职业操守义务，之所以要强调这两条规定的内容，是因为它们是弥合法律缺陷、行政组织缺陷的重要工具。换言之，一旦高度组织化的政府部门陷于病态，将导致其为善的功能弱化，公信力日渐丧失，甚至堕入所谓塔西佗陷阱。当然，原告资格的判定并非到此结束，利害关系析出工作完成后，依然需要后续的处理。

第一，宪法基本权利作为无差别式平等保护的个体权利是整个行政法秩序的基层和源泉，立法者必须根据基本权利来构筑行政法律规范（行政法的宪法从属性）。[24]参见张翔：《基本权利的规范建构》，法律出版社2017年版，第72—112页。相应地，间接效力中等强度的立场（个别介入）则并没有深入思考基本权利与行政法律规范的关系，没有考虑到基本权利通过行政立法活动已经发生了变形和分化，突兀地通过基本权利来片面提升或降低行政法上某种利益的重要度，实则是搅乱了立法者基于民主正当性原理所制定的一张均衡的利害调整网。[32]参见王贵松：作为利害调整的行政法，《中国法学》2019年第2期，第90—109页。

[36]这种迂回的解释方法与一般认为的《行政诉讼法》第25条第1款是原告资格条款的立场不符。因此，行政法利害关系本质是基本权利的变形，可以通过基本权利的性质、结构来分化出这种行政法上的实体权利义务关系。

因此，无论是司法解释还是现行法律，这种相对人与第三人融合的原告资格（诉权）判断可谓一脉相承，并没有改变立场。即便是加强宪法的说理性，也是合宪性解释的功能，应当放入合法性审查的框架中。[34]最高人民法院行政裁定书，（2017）最高法行申169号。实际上，在2014年《行政诉讼法》修改前，针对旧法的司法解释《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（2000年）第12条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

在具体适用中，往往从宪法基本权利规范导出行政诉讼法上的合法权益，从而论证原告资格。此时，需要做的就是将客观的行政法律规范分解为主观的行政法律关系，也即权利义务关系。[26]如此一来，保护规范理论即演变为如下三部分：第一步，判断行政行为依据法律规范是否保护某种私益时，本质就是基本权利的保护范围划定问题，顺带厘清是哪种基本权利和哪种基本权利的竞合。[26]Vgl. Peter Michael Huber, Konkurrenzschutz im Verwaltungsrech, Tübingen 1991, S.172 ff.[27]参见张翔：宪法与部门法的三重关系，《中国法律评论》2019年第1期，第28页。

然而，这种立场依然不可取。同样另一位有影响力的公法学者曼弗雷德·楚勒格（Manfred Zuleeg）主张，行政行为必须是具体且有一定强度的侵害，公民才可以主张基本权利保护。

这里的前提问题是，涉及哪些事项的行政行为作出需要有法律、法规或规章的依据。[2]所谓外侧效力，即行政法与宪法基本权利形成一种对峙结构，基本权利从外部、外围限制、约束行政权的行使，此时依行政法律规范作出行政行为与行政权不得侵犯宪法基本权利形成冲突，存在基本权利vs行政法的抵触难题。

[44]总之，行政行为的内容合法性问题可以转化利害调整的合法性问题，而其中的利害即是基本权利变形的行政法利害关系，因而基于基本权利辅助分析的利害关系析出可以为丰富行政行为合法性的内涵发挥决定性作用。其一，如果是减损权利或者增加义务的侵害性行政行为没有任何法律规范可以适用，那么这种行为违反了基本权利应当依法限制的原理（广义法律保留），确实是违宪的。[6]至于什么是基本权利的侵害上限与保护下限，依赖基本权利教义学。[42]参见王锴：基本权利冲突及其解决思路，《法学研究》2021年第6期，第46—52页。其二，如果是没有任何法律规范依据的非侵害性行政行为，这些行为有授益性行为和程序行为两类，有时存在实定法适用情形，但更多情形下并不存在。基本权利个别介入的思考方式试图运用利益重要性为标准对法益价值进行从高到低排序，对高价值的重要利益予以明确肯定私益保护性，对低价值的普通利益才交给立法者裁量，但为何宪法上保护的诸多基本权利之间存在价值高低呢？这种思考方式的背后是一种被称为基本权利位阶秩序理论的立场。

一方面，发挥基本权利间接效力，通过行政行为依据行政法律规范的分析解读出利害关系，可以对行政行为内容合法性的内涵提供极大拓展。当这种利益属于宪法上位阶较低的，或者根本不是宪法上保护的基本权利利益时，如财产、经济利益、环境、风景享受等利益，就必须要从行政实体法上寻找保护的明确依据。

[1]本文将要从事这样一个宪法学与行政法学交叉的基础性工作，一方面从法学原理上全景式地探究、论证基本权利到底应当在行政法上发挥怎样的效力及其具体的类型展开。三、内侧效力的具体适用——《行政诉讼法》第25条第1款的解释论保护规范理论中法解释的不确定性问题可以通过基本权利这一工具来解决，通过基本权利来使得这种不确定变得明确化和体系化——这正是本文所倡导的基本权利行政法内效力。

再譬如，《房地产管理法》第9条城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让至少包含三级关系：第一级关系是村民土地使用权损失与城市开发利益形成了相反利害关系（《土地管理法》第45条第1款）。[21]参见王锴，见前注[4]，第46—57页。

第一种是垂直复合形态的利害关系网。如果要在行政法上直接适用基本权利，就势必意味着要纳入基本权利非目的性、间接的侵害，才能不排除第三人的基本权利保护。[18]参见黄宇骁：行政法上权利观念的对立及其消解，《中国法学》2023年第2期，第177页。判断出了其他利害关系人，实际也就找到了相对人——两者都是行政法上利害关系下的双方主体。

实定法上对第三人的表述方式是其他利害关系人而不是利害关系人——难道行政行为的相对人不是利害关系人吗？正因为行政行为的相对人本来就是利害关系人，所以实定法用语在描述第三人的时候会采用其他与行政行为有利害关系这样的表述。其三，在设定地位的场景中，行政法律规范对某一群体、地域乃至虚拟空间（网络平台）设定某种共同的法律地位，施加共同的法律义务，共同体成员基于维护地位平等形成互换利害关系。

[39]（三）后续的处理——合法权益、诉权与行政行为合法性发挥基本权利的行政法内效力作用，采用基本权利辅助分析的弱间接效力立场可以帮助析出行政法上的利害关系。多阶段行政行为、行政规划乃至行政立法过程都呈现这种基于时间线步骤推进，而不断具体化利害关系的阶梯复合形态。

其二，在调控地位的场景中，行政法律规范对市场竞争规定宏观调控措施，受到调控者与未受到调控者形成优势竞争地位与劣势竞争地位。此外，一部分程序行为可以选择正当程序原则予以评价合法性，另一部分如预算、选举、公职任命等行为存在宪法条款的约束，但都属于国家机构条款，与基本权利无关。

对此，一种称为利害调整的行政法学基础理论可以提供分析工具。[31]参见张翔，见前注[24]，第300—302页。第三步，在实体审查时，必须依据比例原则，通过防御权—国家保护义务的调整来判断是否构成侵权（实质合法性）。此时，本文主张与传统做法最大的不同在于：寻找法律保护的合法权益不应当孤立地、形式主义地从个别字面、条款中寻找蛛丝马迹，而是首先通过利害关系的整体理解去分析哪些权益与哪些权益形成了冲突与对立，哪些权益在天平的一边，哪些权益在天平的另一边，必须从整体上而非单独地勾划出利害关系框架。

其二，当行政行为依据的法律规范合宪，则保护规范标准适用。《行政诉讼法》第25条第1款规定只有公民、法人或者其他组织才有权提起诉讼，结合《行政诉讼法》第2条可知，只有特定的、个别的合法权益也即学理上说的私益才有权——有诉讼请求权提起诉讼，而不能是公共利益。

本文的探究可说是这种对话与融合式研究的基础性工作。要求行政主体既要依法行政，又要保护基本权利（或者承认公民既有要求行政主体依法行政的权利，又有对行政主体的基本权利请求权）会引起法律适用的混乱。

一方面，在基本权利行政法外效力的具体运用中，不可以在行政法律规范合宪的前提下直接适用基本权利，对行政法进行合宪性审查是发挥外侧效力的唯一方法，且绝大多数情况下没有审查具体行政行为合宪性的必要。具体来说，基本权利个别介入立场下理解的基本权利间接效力就是，在判断行政行为依据法律规范是否保护某种私益时，决定性因素是利益的性质（重要性），根据利益的重要性来决定利益是否值得保护，而重要不重要本质是一种价值判断问题，是不明确的——这也是保护规范理论所谓不确定性问题的最大要因。